Aftale om affaldssektoren: Kapacitetstilpasning af forbrændingsanlæg

Vi har i det nedenstående givet et kort rids af aftalen i relation til de kommunale affaldsforbrændingsanlæg, herunder de to mulige spor som kan blive udmøntningen af aftalen.

Affaldsindsamling og genanvendelse

Det politiske ønske kommer dels til udtryk ved kravet om privat affaldssortering i ti kategorier og ved nye krav til strømlining og effektivisering af indsamlingen af offentlige og private virksomheders affald.

I aftalen fremgår det, at ovenstående skal sikres ved kommunalt og fælleskommunalt udbud. Herunder er det aftalt, at eksisterende anlæg til behandling og sortering af genanvendeligt husholdingsaffald fortsat kan ejes af kommuner i en overgangsperiode på fem år. Herefter vil det være et krav, at disse selskabsgøres ”for at sikre økonomisk gennemsigtighed om selskabernes aktiviteter og adskillelse af kommunale myndigheds- og driftsopgaver”. Driften af de kommunale anlæg skal i overgangsperioden desuden ske på markedsvilkår på lige fod med private og selskabsgjorte anlæg.

Som led i ovenstående vil der ligeledes blive indført et forbud mod at reinvestere i eksisterende kommunale anlæg, pånær som almindeligt vedligehold. Der vil dog blive lavet en undtagelse til dette forbud, som under visse betingelser vil gælde i det omfang, at det efter et udbud viser sig, at der ikke er private bydere.

Forbuddet og overgangsordningen gælder fra aftaletidspunktet (16. juni 2020). Der er herudover aftalt en slutdato for behandlingen af genanvendeligt erhvervsaffald på kommunale anlæg. Denne dato er fastsat til den 1. januar 2027.

Affaldstilsyn

Som led i sikringen af gennemførelsen etableres et nyt Affaldstilsyn. Affaldstilsynet skal dels sikre, at der ikke sker sammenblanding af sorteret affald, herunder at dette transporteres til udlandet og forbrændes. Affaldstilsynet skal videre sikre ”et skærpet økonomisk tilsyn således, at der sikres gennemsigtighed, lige konkurrencevilkår og effektive priser i affaldssektoren”.

Affaldstilsynet vil blive gebyrfinansieret og skal varetages af Forsyningstilsynet.

Forbrændingsanlæg

Aftalen tager udgangspunkt i, at der er for mange affaldsforbrændingsanlæg, blandt andet fordi der importeres affald fra udlandet. Det lægges videre til grund, at behovet for forbrænding af dansk affald bliver mindre i takt med den øgede genanvendelse.

Kompensationsordning ved nedlukning af anlæg

Aftalepartierne er således enige om, at der skal ske en tilpasning af det nuværende antal forbrændingsanlæg (23 anlæg), så det modsvarer det fremadrettede behov. Det er aftalt, at der skal ske en kontrolleret nedlukning baseret på en forventning, om dansk forbrændingsegnet affald så vidt muligt forbrændes i Danmark.

Aftaleparterne har videre lagt til grund, at der skal afsættes en pulje på 200 mio. kr. til at kompensere kommunerne for de stranded costs, der kan opstå i forbindelse med en nedlukning. Det fremgår konkret af aftaleteksten, at:

• udbetaling fra puljen skal ske efter afvikling af et affaldsforbrændingsanlæg med et beløb på op til 70 pct. af et tab.
• puljen skal dække strandede omkostninger i anlæg, som lukker som følge af tilpasningen i forbrændingskapaciteten i henhold til de nationale mængder, jf. nedenstående kapacitetsloft.
• viser det sig, at puljen ikke er tilstrækkelig, indkaldes aftalekredsen til at drøfte en forøgelse af puljen.

Der er videre aftalt et kapacitetsloft, som beror på den forventede udvikling i den danske affaldsmængde. Affaldsmængden forventes reduceret med 30 % frem til 2030. Forbrændingskapaciteten påtænkes derfor nedbragt fra de nuværende 3,95 mio. tons, så den modsvarer den forventede affaldsmængde i 2030 på 2,6 mio. tons.

Plan for nedlukning - KL

I henhold til aftalen anmodes KL om at udarbejde en plan for den konkrete nedlukning indenfor følgende rammer:

• Planen skal opliste anlæg til nedlukning iht. ovenstående kapacitetsloft.
• Planen skal sikre, at de miljømæssigt dårligste anlæg lukker.
• Planen skal tage højde for varme- og elforsyningsloven, som sikrer, at affaldsforbrændingsanlæg ikke kan lukke, uden der kan findes alternativt varmegrundlag, hvilket muliggør en hensigtsmæssig varmeplanlægning og elforsyningssikkerhed.
• Planen skal sikre en effektiv fordeling af affaldsmængder mellem anlæggene.
• Planen skal sikre, at de mindst effektive anlæg lukkes. Planen for lukning af de mindst effektive anlæg vurderes af Forsyningstilsynet.

Aftalen indeholder videre en forudsætning om, at der gennemføres en selskabsgørelse af de kommunale forbrændingsanlæg samt at disse underlægges selskabsbeskatning.

Det fremgår videre af aftalen, at der indføres en økonomisk regulering og stilles effektivitetskrav samt føres økonomisk tilsyn med sektoren i Forsyningstilsynet. Forsyningstilsynet skal videre ud fra rammerne i aftalen vurdere effektiviseringspotentialet i sektoren. Det tidligere opgjorte potentiale på 400-600 mio. kr. pr. år skal således revurderes. 

Der er fastsat en frist for KL’s plan til den 1. januar 2021, og det er videre forudsat, at aftaleparterne orienteres herom den 15. februar 2021.

Aftalt automatisk plan

Hvis KL’s plan ikke kan godkendes, har parterne aftalt en løsning, som automatisk iværksættes:

• Der fastsættes et kapacitetsloft svarende til udviklingen i danske affaldsmængder, der forventes reduceret med 30 % i 2030 set i forhold til i dag. Det betyder, at den samlede danske miljøgodkendte kapacitet til forbrænding af affald (iht. Miljøbeskyttelseslovens kap. 5) skal nedbringes til de nationale affaldsmængder frem mod 2030, som fremskrevet af Miljø- og Fødevareministeriet. Den aktuelle kapacitet er 3,95 mio. tons, mens de forventede nationale affaldsmængder til forbrænding på de multifyrede og dedikerede affaldsforbrændingsanlæg i 2030 er 2,6 mio. tons.
• Miljøkrav til forbrændingsanlæggene strammes, så anlæg, der halter bagefter miljømæssigt, enten investerer i teknologiske forbedringer eller lukker. Der tages forbehold for, at stramningerne forudsætter en forudgående analyse af, hvilke miljøparametre der skal strammes samt en juridisk afklaring af mulighederne.
• Med henblik på at sikre en kapacitetstilpasning stilles der krav til kommunerne om udbud af behandlingen af det forbrændingsegnede husholdningsaffald. Samtidig ophæves kommunernes ret til at anvise forbrændingsegnet erhvervsaffald.
• Udviklingen i importen og forbrændingskapaciteten monitoreres og afrapporteres løbende til aftalekredsen.
• Hvis kapacitetsudviklingen ikke udvikler sig i takt med affaldsmængderne, indføres en afgift på forbrænding (fx pr. ton affald til forbrænding eller målrettet plastik), medmindre et alternativt virkemiddel viser sig at være bedre egnet, herunder fx CO2-krav eller krav til plastikindhold i det sorterede affald til forbrænding. Der igangsættes derfor analyser af afgifterne på affaldsområdet samt muligheden for at lave hhv. et CO2-krav eller krav til plastindhold i det sorterede affald til forbrænding.
• Kommunerne vil fortsat kunne eje og drive affaldsforbrændingsanlæg, men på lige konkurrencevilkår. De kommunale affaldsforbrændingsanlæg skal derfor udskilles fra kommunerne og selskabsgøres for at sikre gennemsigtighed og armslængde fra kommunerne.
• Der indføres en undtagelse for ikke-brofaste øer, hvor kommuner fortsat kan indsamle og behandle alt forbrændingsegnet affald.
• Affaldsforbrændingsanlæggenes eksisterende kommunale lån i KommuneKredit vil kunne fortsætte til udløb under forudsætning af, at de lever op til gældende regler for kommunal garantistillelse, herunder betaling af en markedskonform garantiprovision. Det er en forudsætning for låneordningen, at den ikke giver anledning til indsigelser fra EU-Kommissionen vedrørende statsstøtte. Regeringen vil i dialog med EU-Kommissionen understøtte, at kommunernes lån kan fortsætte til udløb. Hvis det viser sig, at forudsætningen falder, drøftes håndteringen heraf i aftalekredsen.
• Nye lån optages på markedsmæssige vilkår med mulighed for kommunal garantistillelse mod betaling af en markedskonform garantiprovision.
• Det skal sikres, at kommunerne forsat har majoritetskontrol med de eksisterende kommunale affaldsforbrændingsanlæg

Aftaleteksten indeholder således en forventning om, at kommunale forbrændingsanlæg, uanset om det bliver ”plan A eller B”, skal udskilles til selskaber. Det må forventes – selvom aftaleteksten ikke udtrykker dette – at der indføres selskabsskat i begge scenarier. I den kontekst må det forventes, at lovgiver forholder sig til fastsættelsen af de skattemæssige indgangsværdier, så usikkerheden fra vandsektoren ikke gentages.

Det er videre væsentligt at bemærke, at den ”automatiske plan” indeholder en undersøgelse af, om eksisterende lån i KommuneKredit kan videreføres (det formodes, at der hermed menes, at de kan udskilles sammen med anlæggene i forbindelse med selskabsgørelsen), herunder forudsat der betales en markedskonform garantiprovision. Samt at der også fremadrettet kan optages lån med kommunal garantistillelse, forudsat der betales en markedskonform garantiprovision.